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表1一.前言
政府很早就有提出有關主權基金的國家級投資基金之構想，雖然央行不同意以外匯存底作為主權基金的來源，唯因設立主權基金對國家未來的經濟與政治發展相對有利，因此，乃達成在不動用外匯存底的情況下，仍須設立主權基金的初步共識。
根據政府的規劃，主權基金的成立方式有二，一是在現有法源基礎下，於國發基金之下再成立一個子基金；二是為國家級投資基金訂定特別條例。亦即如果現行法令不修正，就在國發基金之下成立子基金，否則就直接訂定國家級投資金特別條例。此外，基金投資方向主要包括生技醫療、綠能科技、物聯網、智慧機械、國防產業等五大創新產業，但也不排除購併擁有技術的早期創新事業。
2016年，政府團隊規劃成立主權基金或類主權基金，或成立國家級的投資公司，以國家政策為經，以相對龐大的資源為後盾，來推動國內相關產業，進而帶動國家的整體投資，以達到經濟成長為目的。唯國內是否適宜成立主權基金，或類主權基金，推動主權基金需要注意事項，以及可能會出現的問題與影響，都必須先做考量。
二.成立背景
主權基金又稱主權財富基金，是指由一些主權國家政府所建立並擁有，且用於長期投資的金融資產或基金，主要來源為國家財政盈餘、外匯儲備、自然資源出口盈餘等，一般由專門的政府投資機構管理，投資的方向包括股市、固定投資、不動產...等。
主權財富基金源於中東地區，主要因海灣國家具有豐沈的自然資源，政府為恐未來資源沽歇而未雨籌謀，率先以石油出口收入之盈餘，設立政府投資基金，又因基金具有國家主權的特質，債信良好，金額十分龐大，因而廣受各國投資人的信任與喜愛，故其投資活動於全球金融市場中極為盛行。
大體而言，台灣缺乏自然資源，亦少有破壞性創新的技術，在世界經濟變動快速，且競爭愈來愈激烈的現代經濟環境，以國家的力量來主導相對有利的產業發展，是國際間經常使用的一種應對模式。
因此，若就台灣島型經濟的特色而言，政府若成立主權基金，並以主權基金到國外購買天然資源或先進技術，藉以促進國內的經濟發展，則國人理應支持。但另方面，以國家為主的主權基金，在執行上容易受到政治性或人為性的干擾，若基金操作不當，反而不利於政府所欲達成之目標，因此，是否要設立「主權基金」，宜廣納各方意見，三思而行，因為若能遠離政治干與，或預防決策者不當的領導所帶來的不利衝擊，則若以國家級投資基金為名，其效益可能更大。
另外，針對設立國家級投資基金的問題，由於政府財源有限，無法以舉債或編列預算的方式去推動五大創新產業，必須靠吸引民間資金和外國資金，來為五大創新產業累積資本，且以目前政府的財政現況，只能提供五大產業的基本費用，必須設法吸引國內外資金，才能成功發展這些產業，而這也是政府會考量以類主權基金來代替主權基金的主要原因之一。
三.主權基金
有關主權基金的內容可分為下列幾點來說明:
(一)定義
主權基金又稱主權財富基金(sovereign wealth fund， SWF)，顧名思義，該基金具有國家主權的意涵，且大多由政府基於國家利益或產業發展而設立，亦由政府相關部門或領導人所掌控。
(二)設立
一般而言，在國際間設立主權基金的國家，大抵是由具有龐大外匯存底的國家所設立，包括具有豐富天然資源如石油或礦產等出口國家等，其設立主權基金的作法是由政府成立專門投資機構，在全球尋求投資標的，擴大外匯收益，或以達國家財政平衡為主要目的。
(三)特色
主權財富基金因國家文化、資源不同，發展出的投資架構也互異，然而，由於其可增加國家財富管理效益，並透過投資活動，可以掌握海外原料及資源，創造品牌及全球通路，持續國家政經發展，投資公共基礎建設等，故為各國所樂予採用，而其主要特色是具有國家的色彩，不僅資金龐大，而且亦有國家的主權做後盾，如中國、新加坡、科威特、阿拉伯聯合大公國等，其所設立的國家的主權基金規模都相當龐大。
(四)分類
一般而言，主權基金因財源不同而有不同的分類，因此，若根據財源別作分類，則各國主權基金約可分為四大類，即:
1.外匯儲備
以外匯儲備或外匯存底為財源而成立的主權基金，即國家利用國際貿易積累外匯存底，再以外匯儲備作為主權基金的主要來源，如中國、韓國等。
2.國有資產
以國有資產為財源而成立的主權基金，即政府為推動產業的升級與發展，以國家的財源作為設立主權基金的主軸，如新加坡、韓國等。
3.自然資源收入
以自然資源收入為財源而成立的主權基金，即以國家固有的自然資源為主要的財源，依其出口所獲得之龐大利益，就其收入之部分比例做為主權基金的來源，如阿拉伯聯合大公國、挪威、卡達、汶萊等。
4.國際援助基金
以國際援助基金為財源而成立的主權基金，即人民平均所得低於聯合國所認定標準的國家，長期接受國際間援助，就其部分資金做為主權基金的基礎，藉以發展國家經濟，提高人民所得，早日脫離國際援助的行列，如烏干達貧困援助基金等。
(五)國際上的主權基金
早在1950年代，國際間便已有主權財富基金的成立，其規模大小不一，大者如阿聯的阿布達比投資局(Abu Dhabi Investment Authority， ADIA)的主權基金，其金額高達8，750億美元；小者如伊朗的石油穩定基金(Oil Stabilisation Fund， OSF)，其基金規模為129億美元，均屬國家主權基金。有關國際主要主權財富基金及其規模比較，可參閱表1的說明。
四.主權基金的問題
2016年，政府規劃成立主權基金或類主權基金，或成立國家級的投資公司，以其相對龐大資源及國家政策，來推動相關產業，進而帶動國家的整體投資。唯國內是否宜成立主權基金，推動主權基金需要注意事項，以及可能會出現的問題，都必須先做考量。亦即台灣是否設立主權基金，有幾項已經存在或尚未發生的問題，必須先做整合，或進一步修正與發展的考量，即：
1.不以盈利為主要目的
一般而言，政府設立主權基金的目的主要是針對某些個別產業，由政府帶頭進行投資，再引進國內外的相對投資，來推動產業發展，「獲利」並非主權基金的主要目的。唯若就協助產業發展的目的來看，目前由國發會主管的國家發展基金，就是不以盈利為主要考量的基金。
2.設立天使基金
天使基金或天使投資(angel investment)是指個人或機構投資於初創期及成長前期的高風險、高成長性企業，待企業成長到一定階段後，通過股權轉讓，藉以獲得投資收益的一種特殊投資行為。在天使基金的特性下，政府為了擴大幫助各種產業發展，國發基金特別增設一些不同目的之基金，如為了協助年輕人投資創業所需要的第一筆資金，而有天使基金的產生，以補貼而非投資方式，協助年輕人創業，投資補助金額最高可達到1，000萬元，雖其實際得到補助的案子約僅有20%，但已幫助很多年輕人敢於創新創業。
3.以併購基金擴大為主權基金
在基金之操作與管理中，併購基金(Buyout Fund)是專注於對目標企業進行併購的基金，其投資方式是通過收購目標企業股權，獲得對目標企業的控制權，然後對恲購企業進行一定的重組改造，持有一定時期後再出售的一種基金。而若以國發基金為例，其曾推出併購基金，針對即將上市或上櫃的企業進行入股或併購，增加各種協助企業成長的管道。也就是未來推出的主權基金，如果單純只是想要協助國內產業發展，則國發基金已經有相當的經驗，或許可以直接把國發基金規模擴大成為主權基金，增加投資範圍。
4.主權基金的規模相對較小
在主權基金的規模與資金來源中，由於目前國發基金的資產市值約3，000多億新台幣，約有100億美金的規模，其金額若與國內其他基金比較，則其基金規模甚大，但若以國際間規模較小的主權基金來觀察，如與新加坡主權基金的淡馬鍚控股公司(Temasek Holdings (Pte) Ltd)的1000億美元來做比較，二者的差距達10倍以上，即新加坡現有的主權基金規模，遠超過台灣擬成立主權基金之規模，亦即國內所擬設立的主權基金規模偏低。
5.如何設立主權基金規模標準
在國際經濟社會中，若台灣的主權基金想要到國際上進行大規模的投資，但相較之下，國內主權基金規模仍相對不足，因此，主權基金的規模到底要多大才夠？如果要再擴大，資金要從何而來？央行已經反對把外匯存底拿出來當作主權基金使用，而若不動用外匯存底的話，還有退輔基金等基金可供使用，唯其可供使用額度為何…等，仍有待進一步考量。亦即主權基金的規模到底要多大，標準如何設立，如何籌資...等，都是政府推動主權基金的主要課題。
6.主權基金的監管問題
在實務上，主權基金會操作必然會面臨管理和監督的相關問題。目前國發基金的管理人員是以公務人員的薪資在處理，其薪資約僅有民間同樣職務人員薪水的十分之一。而若主權基金的規模超過100億美元，則若其基金的管理人員的薪資偏低，又如何去要求他們能有最好的表現？在此情況下，主權基金管理人員的薪資該如何訂定才合理？權限如何規範?未來若主權基金的規模擴大，則管理人員的薪資及權限如何彈性處理等，都是必須考量的問題。
五.類主權基金
主權基金雖有其重要功能，唯在實務的推動上，容易產生監管不當所引發的基金投資效能不足的問題，讓政府設立主權基金的主要功能受到影響，因而有類主權基金的產生。
(一)定義
類主權基金是性質與主權基金類似的基金，但其資金來源、成立方式、經營型態、監管模式等，大都與主權基金不同，亦即類主權基金是一種目標及功能與主權基金相同，但基金運作與監督管理與主權基金不同的基金，其主要目的是為了讓主權基金的管理更具有彈性。因此，類主權基金是由政府和民間共同出資，然後由民間部門去管理，因而可以避開政府部門僵硬的薪資制度，亦可讓政府基金的使用更具彈性與效率，並讓類主權基金可以充分發揮其功能。
(二)適法性問題
在類主權基金的財源結構中，政府是類主權基金的最大股東，目的在便以基金的操控及管理，並以達成政策目的為最主要考量，但政府持股不超過一半，以保持最大彈性的做法，其實也包含有規避法令制度，同時避開立法院的監督之意涵。亦即類主權基金在定義上並非主權基金，既不是國家基金，就不必受政府法令的限制，也不必經過立法院的監督。因此，若類主權基金不合現有法令規範，則須另設法令規定。
(三)經營與管理問題
一般而言，一個具有政府政策主導功能的基金，其設置功能必須明顯，且
金額必然高於一般基金，因此，若一個高達10億甚或百億美元的基金要交由一個民間基金管理，則不論是由民間的那一家公司，或那一個單位，甚或由那一個民營的執行團隊去運作與經營，都必須面臨一些可能的爭議，而若以當前國內政治藍綠對決嚴重，以及企業競爭激烈的情況下，如何讓國人信服類主權基金是具有為「全民」服務的功能，政府必須慎重考量其可行性及其可能衍生的問題。
總之，成立主權基金的想法應可以得到大多數國人支持，但是其設立目的、規模、資金來源等，可能都要作全盤性的考量，更重要的是，基金的操作與管理，以及如何建立一個更具有彈性的管理和監督機制，需要主事者更周全的規劃。
六.結論與建議
經由前述的分析與說明，可據以列出本文的結論與建議如下:
1. 政府早就曾提出有關主權或類主權基金的國家級投資基金之構想，並達成在不動用外匯存底的情況下，設立主權基金的初步共識。
2.主權基金又稱主權財富基金，是指由一些主權國家政府所建立並擁有的基金，一般是由專門的政府投資機構管理，又因基金具有國家主權的特質，故其投資活動於全球金融市場中極為盛行。
3.就台灣為島型經濟的特色而言，政府若成立主權基金，宜以主權基金到國外購買天然資源或先進技術，藉以促進國內的經濟發展。但在執行上容易受到政治性或人為性的干擾，這也是政府會考量以類主權基金來代替主權基金的主要原因。
4. 主權基金又稱主權財富基金，基金具有國家主權的意涵，且大多由政府基於國家利益或產業發展而設立，亦由政府相關部門或領導人所掌控。設立主權基金的作法是在全球尋求投資標的，擴大外匯收益，或以達財政平衡為主要目的，而
其主要特色是具有國家的色彩。
5.主權基金若根據財源別作分類，則各國主權基金約可分為外匯儲備、國有資產、自然資源收入，以及國際援助基金等四種。國際間比較有名的主權財富基金包括阿聯的阿布達比投資局的主權基金，伊朗的石油穩定基金，台灣的國安基金等，均屬國家主權基金。
6.政府規劃成立主權基金或類主權基金，或成立國家級的投資公司，以其相對龐大資源及國家政策，來推動相關產業，進而帶動國家的整體投資。唯國內是否宜設立主權基金，有幾項問題必須先做考量或解決，包括不以盈利為主要目的、設立天使基金、併購基金擴大為主權基金、主權基金的規模相對較小、如何設立或基金規模標準，以及主權基金的監管問題等，這些問題若不能適當的解決，則國主權基金的設立問題必須再做考量。
7. 主權基金雖有其功能，唯在實務的推動上，容易產生監管不當所引發的基金投資效能不足的問題，讓政府設立主權基金的主要功能受到影響。
8. 類主權基金是性質與主權基金類似的基金，但其資金來源、成立方式、經營型態、監管模式等，大多與主權基金不同，亦即類主權基金是由政府和民間共同出資，然後由民間部門去管理，可讓政府基金的使用更具彈性與效率，但其實也包含有規避法令制度，同時避開立法院的監督之意涵。
9.若以當前國內政治藍綠對決嚴重，以及企業競爭激烈的情況下，如何讓國人信服類主權基金是具有為「全民」服務的功能，亦即類主權基金的推動可能會產生許多爭議，其可行性問題亦須進一步考量。
經由前述結論說明，本文建議政府是否應設立主權或類主權基金的問題，必須先廣納各方意見，提出周延可行的規劃，再進一步慎重考量並處理。
國政基金會資深顧問 謝明瑞