研究報告：中國養老金明年缺口達18.3兆 退休制度改革刻不容緩
鉅亨網編輯查淑妝台北綜合報導2012-06-1414:10
《經濟參考報》消息，最新發佈的研究報告《化解國家資產負債中長期風險》預測，到 2013 年，中國養老金的缺口將達到 18.3 兆元 (人民幣，下同) 。報告指出，人口老齡化衝擊下中國養老金的統籌賬戶將給財政造成巨大負擔。建議實施延遲退休年齡，國有股劃撥，機關事業單位改革等多措施以緩解壓力。
中新網報導，這份研究報告由中國銀行首席經濟學家曹遠征牽頭的中銀研究團隊和德意志銀行大中華區首席經濟學家馬駿牽頭的復旦大學為主的研究團體撰寫。報告指出，對於養老金這一隱形債務，各相關部門都有自己的測算和判斷。
根據人力資源與社會保障部統計，截至 2011 年年末，中國企業職工養老金目前結餘 1.9 兆元，所以從全國層面看，不存在養老金缺口的問題。未來全國養老保險基金能夠做到長期收支平衡。
「剛開始建立企業職工養老保險時，全部是收不抵支，缺口逐漸在縮小，現在一直縮小到 13 個省，但加上財政補助，全部都是收大於支。」人社部有關負責人說。
但從另一角度看，不加改革的前提下，未來中國養老金的支付危機和因此對國家財政造成的支付壓力增大似乎已經是不爭的事實。
社科院編撰的《中國養老金發展報告 2011》顯示，從 1997 年各級財政開始對養老保險轉移支付算起，補貼規模迅速擴大。 2000 年各級財政補貼金額為 338 億元， 2006 年為 971 億元， 2010 年 1954 億元， 2011 年新增補貼高達 2272 億元，財政累計補貼金額達 1.2526 兆元。這意味著，近 2/3 的養老保險累計結餘 (1.9 兆元) ，來自於財政轉移支付。
而根據《化解國家資產負債中長期風險》，如果不發生任何改革，人口老齡化衝擊下我國養老金的統籌賬戶將給財政造成巨大的負擔，從 2017 年起養老金要求的財政補貼將持續上升，至 2050 年養老金缺口將達到當年財政支出的 20% 以上。與 GDP 的規模比較，今後 38 年累積，養老金總缺口的現值 (用名義 GDP 增長率作為折現率來計算) 相當於目前 GDP 的 75%，遠高於環保成本，是融資平台和鐵路債務對財政的壓力的近 20 倍。
研究報告的主要撰寫者之一、來自中國銀行研究團隊的廖淑萍表示，本次研究結果和政策建議，是利用推測法和估算法，基於國家統計局往年已發表的數據作為存量基礎，加上每年的流量變化，逐年累計而成。以此方法測算，到 2013 年，中國養老金的缺口將達到 18.3 兆元，在目前養老制度不變的情況下，往後的年份缺口逐年放大，假設 GDP 年增長率為 6% ，到 2033 年時養老金缺口將達到 68.2 兆元，占當年 GDP 的 38.7%
「由於人口老齡化的影響，退休人員數量越來越多，退休人員領取退休金的時間越來越長，導致國家的養老保險支出越來越龐大。」廖淑萍說。
她指出，雖然由於測算期限長，上述模型中的利率、死亡率、工資增長率等關鍵參數也會發生變化，可能影響測算結果的絕對數值「但根據情景分析的結果，如果現行養老制度不變，養老金缺口放大對財政造成巨大負擔這一總體趨勢是確定的。」
當對養老的擔憂讓社保基金的保值增值問題再次成為公眾關注的焦點，延遲退休年齡這一話題也就不可避免地再次被擺上了桌面。
有專家指出，在短期內我國養老金收支壓力主要來源於轉軌成本；而在中長期內，人口老齡化將逐漸成為導致養老金收支缺口的更為主要的因素。
中國是世界上老齡化程度最高的國家之一，目前中國 65 歲以上的老年人口已接近
1.3 億人，全國 31 個省 (市、自治區) 已有 26 個進入老齡化狀態，而到 2050 年，這一數字將會達到 3.32 億人，超過總人口的23%。
不僅如此，中國人口的預期壽命已經呈現穩步上升的趨勢。 1980 年至 2010 年期間，平均每 5 年上升約 1 歲，如果退休年齡政策不變，則意味著老年人口退休後的余壽不斷增加，給養老金支付帶來的壓力可想而知。
在這樣的背景下，相關部委對「延遲退休」以緩解養老金壓力的想法由來已久。本月初，人社部曾公開表示，隨著經濟社會的不斷發展以及人均壽命不斷延長，相應推遲退休年齡是一種必然趨勢。目前正在對退休及領取基本養老金年齡問題進行深入研究，將適時提出彈性延遲領取基本養老金年齡的政策建議。
人口老齡化挑戰是全世界面對的共同課題，歐美國家提高退休年齡已經成為趨勢，目前，美國的退休年齡已提高到 65 至 67 歲，德國的退休年齡是女性 65 歲，男性 67 歲。
而與其他國家相比，目前中國基本養老保險的法定退休年齡 (男性 60 歲，女性 50 歲) 過低，與預期壽命嚴重不符。
中央財經大學社會保障研究中心主任褚福靈表示，中國關於退休年齡的政策還是上世紀 70 年代制定的，迄今已經約 40 年，人口預期壽命提高了 7 歲多，計劃生育也使得繳費人數相應下降，因此「政策環境和社會環境的大變化，使得彈性延遲領取基本養老金已經成為必然趨勢。」
此外，褚福靈表示，提高退休年齡，延長了繳費年限，按照待遇計算的辦法，也提高了參保人的待遇，因此，要提高退休年齡，是制度的內在要求，主要不應當是為了減少國家財政對養老金的補貼。適度穩步提高退休年齡，確保參保人得到可持續的充分保障，是改革的基本目標之一。
中國人民大學社會保障研究中心主任鄭功成也指出，從理論學術界的主流觀點看，中國退休年齡逐漸延長，是適應人均預期壽命延長、受教育年限延長，以及人口老齡化趨勢的必然選擇。他舉例說，設定到 2050 年左右，中國男女退休年齡應該統一，也應該從目前的退休年齡標準提升到 65 歲。
如若延遲退休的政策在幾年內成型，將為養老金支付規模帶來明顯改變。根據社科院世界社保研究中心主任鄭秉文測算「中國退休年齡每延遲一年，養老統籌基金可增長 40 億元，減支 160 億元，減緩基金缺口 200 億元。」
但前述《化解國家資產負債中長期風險》中也指出，通過養老金收支模型，儘管退休年齡的提高能使養老金缺口明顯縮小，但僅僅實行退休年齡改革還不足以克服人口老齡化給中國養老金體繫帶來的壓力。退休年齡提高後，至 2050 年，養老金收支缺口需要的財政補貼仍然佔全國財政支出的 9.9% ，因此必須輔以其他改革。
面對這一狀況，有專家指出，要充分認識養老金問題，積極緩解其將要帶來的巨大壓力。
一般而言，開源節流措施包括延長退休年限、延長繳費年限、擴大覆蓋面、增加基金收益率等，在制度外解決方式主要是增加財政補貼、國有股劃轉等。
而馬駿牽頭的團隊也對此做了研究。通過在完善對繳費人口和退休人口的預測的基礎上，測算包括提高退休年齡和向社保劃撥上市國企股份的若幹不同方案，第一次提出了將退休年齡逐步於 2020 年至 2050 年間提高7歲，並在五年內啟動將80%的國有企業股份逐步劃撥給社保體系的改革建議。
具體來說，延遲退休年齡一項，可以使中國工作群體 (相對基準) 增加 25% ，也使得中國退休群體的數量 (相對基準) 減少 28% 。另一方面，目前中央和地方的國有資產管理系統持有市值約為 13.7 兆元的上市國有公司的股份 (已經剔除在兩地同時掛牌企業的重複計算) 。
假定今後劃撥的力度將會加大，並且要求社保體系只使用這些國有股每年分派的紅利 (股息) ，而不變現這些股票本身，從 2013 年起，如果逐步劃撥 80% 的國有股份到社保系統，加上退休年齡的提高，將能使中國養老金賬戶累積結餘持續約 30 年；到 2050 年，年度養老金收支也將保持基本平衡。
此外，也有專家指出，解決養老金困局的重點，在於先實現制度統一，再實現標準統一。機關事業單位養老制度改革遲遲不見成效，也是養老保險「綁架」財政的重要因素。
國家行政學院公共管理教研部副教授葉響裙表示，在事業單位改革過程中，由退休金的現收現付制向基金積累制過渡過程中產生的轉製成本要妥善解決，在改革之前已經退休的「老人」和已經參加工作但還未退休的「中人」，他們的個人賬戶上並沒有累積基金，這部分資金就構成了轉製成本，需要由政府「兜底」。
對此，褚福靈指出，國家財政承擔基本養老的補貼與兜底責任，是社會保險法的規定，也是其他一些國家的做法。但鑒於養老保險與財政的天然聯繫，也有部分學者建議釐清財政與保險制度之間的邊界，明確政府責任邊界，切斷繳費型保險制度裹挾財政的潛在可能性，在養老保險與財政之間建立一道「防火牆」。