■ 完顏紹元
官場辭典裡的“公費”，是一個缺乏恒定含義的模糊概念，通常泛指各級官署專為公宴犒勞、公務招待、公乘（車騎船轎）運行、公出旅行等設立的財物，差似今人所謂“三公”經費，而其實是一種在為“公”使用名義下增進官員私人福利的供給制。縱向觀察，“公費”經歷過一個從無到有，自顯歸隱，再由渾沌轉向公開的曲折歷程。
唐代官員的免費午餐
秦漢時期，政府行政開支多從節儉。據雲夢秦簡所記，當時各級機關的文書用具，大都就地採集質地松柔的樹木，加工成可供書寫的木版，封捆公文用的繩索也是因地制宜，用草麻一類搓成。
魏晉以後，艱苦奮鬥的傳統不復存在。唐代，上起中央台省，下到地方郡府，皆設“公廚”，各級官員只要去單位上班，都可以享用免費的午餐。午餐標準依品階高低分三個等次：三品以上一個等次，四至五品一個等次，六品至九品一個等次。
據《唐六典》卷四記載，中央單位六至九品這一檔的午餐供應標準是“常食料五盤，每日白米二升，面一升一合，油三勺，小豆一合，醬三合，醋三合，豉、鹽、葵、韮之類各有差；木橦，春二分，冬三分”。雖說和今天的“四菜一湯”相比尚有距離，但比吃乾飯飲涼水卻是大翻身了。
“公廚”之外，還有合署官佐幕屬共聚一堂行酒作樂的“公宴”。早先是凡國定節假，各官署皆得舉辦宴會慶賀，經費以“節日食料”名義從財政特支。實施財政包乾式的兩稅法後，諸道州府多能通過科配、附加、贓贖、田產、經商贏利等方式，形成兩稅以外的“地方財政收入”。有了這筆富足的收入，地方政府遂得普遍設置全由長吏支配、無須申報中央審計的“諸色公用錢”。
衙門夜總會小姐作陪
從此，一切以“公”為名的錢物開銷，如公廨公館修建裝潢、公車公船創置添換、公私使客過往招待、長官除替送故迎新等，皆“名正言順”地從“諸色公用錢”中支用（《唐會要》卷六十八）。於是“公宴”次數大大增加，規格也提高了許多，諸道甚至專門設置了“宴設司”作為大家都來吃老公的主管部門。
唐人以公宴為題材的詩文很多，白居易的《郡齋旬假命宴呈座客示郡寮》，就是他從到任蘇州刺史後第一次參加公宴的描寫，詩雲：“無輕一日醉，用犒九日勤……微此一日醉，何以樂吾身”，是說官府往往借每旬一休的日子舉辦宴會；“既備獻酬禮，亦具水陸珍。萍醅箬溪醑，水鱠松江鱗”，此見饌肴備陳供應豐美；“侑食樂懸動，佐歡妓席陳。風流吳中客，佳麗江南人”，因知還有漂亮的小姐佐歡陪酒；“歌節點隨袂，舞香遺在茵。清奏凝未闕，酡顏氣已春”，如此歌舞曼妙撩人綺念的氤氳，真有點兒夜總會衙門版的氣象了。
宋代“再苦不能苦幹部”
史家多謂宋代“積貧積弱”，好在再苦不能苦幹部的政策導向一直很明確，清趙翼《廿二史劄記》中對此有多視角的論述。
以官員佔有公共資源的特權言，朝廷就為各級官署設立了名稱“公使錢”的財政開支，也稱“公用錢”。公使錢的主要用途是公務招待，包括以此名為的現金和各種財物饋送；再就是其他補貼、犒賞、修造、雜用等。為此，學者多有將公使錢定義為招待費、交際費乃至“特別辦公費”的。
各單位的公使錢額，都有定制。而其構成，又可分為“正賜公使錢”和“公使庫錢”兩部分。大抵各中央機構的公使錢都是財政全額撥給的“正賜錢”，而在各州軍等地方單位的公使錢中，財政撥付的“正賜錢”只是一部分，其餘多是通過舉辦第二第三產業，諸如釀酒造醋、置店酤賣、開設抵當、異地貿易、廣收遺利等各種管道賺取來的“公使庫錢”。
《水滸》第三十九回，“潯陽樓宋江吟反詩”，小說寫道： 酒樓旁邊豎著一根望竿，懸掛著一個青布酒旆子，上寫道“潯陽江正庫”。因知這個“潯陽樓”就是江州公使庫辦的第三產業。
公費濫用 有禁無止
對於公使錢的消費，宋代制定過不少相關的法令，如出納必須由正官、副職連署負責；每一筆支出都要登記，無登記即以盜論；不准私自入己，也不許私自貸人；不許“巧作名色過數差破”，即過度使用乃至濫用；饋贈限於酒食等，不得買置金帛；饋送數額也有例冊規定，違規饋送，送者受者都受處罰；公務車轎只許公庫自行維修，以防以修置名色銷破作弊，例如一輛車一年要換五六十個輪子是不允許的；若須乘船，只許乘官船，如無官船，就雇私船，不許折支現錢……
法令細密，不勝枚舉，可是執行力越來越差。總體上看，兩宋公使錢消費一直走在不斷增長的上升線上。以揚州公使錢為例，真宗時每年不過五百貫，哲宗時五千貫喊不夠用，到孝宗時更不得了，僅每年登記在帳冊上的饋贈就達十二萬貫。分析原因，當與有禁無止公費濫用直接關聯。
兩宋歷史上，因為違規使用公使錢而被人彈劾的事例並不少見，但當真按照制度受罰的不多。仁宗慶歷時，接連有滕宗諒、張沆、尹洙等好幾個地方領導因公費違規貶官，雖然他們受懲的真正原因在於得罪政敵，濫用公使錢不過是借題發揮而已。
但即便如此，今人依然能夠從相關記載中感受到公費監管制度的鬆懈，以及官場上普遍存在的對相關法令的漠視。比如滕宗諒差知涇州，以犒賞地方酋豪名義，動用公使錢達十六萬貫，“其間有數萬貫不明”，實際上被用“以饋遺游士故人”。此事經滕宗諒的上級鄭戩（陝西四路都總管兼經略使，也駐涇州）檢舉，監察禦史梁堅亦提起彈劾，中央派燕度來涇州調查時，老滕怕受牽連的人太多，竟一把火燒掉了公費簿冊。經歐陽修、范仲淹等人紛紛上書為其辯護，僅降一級官階，調知虢州。但禦史中丞王拱辰論奏不已，才又遷知嶽州，即“滕子京謫守巴陵郡”，此後引出一篇傳誦千古的《岳陽樓記》。
蘇東坡曬賬求添公費
熙寧三年（1070年）十一月，王安石奏請“所有公使廚庫陪備冗費合行裁節”，中央遂令有關部門重新核定各路州軍公使錢額。新標準出臺後，不少吃慣老公的官員有意見，紛紛指責“奢儉各不中禮，甚者或至非理掊克”。中央只好讓步，“量入為出，隨州郡大小立等”，像三京、西北三路帥府、成都、杭州等“公務”活動較多的單位，還比過去增加了錢額。
美食家蘇東坡也是控制公費支出的反對派，他的《和李常韻》、《後杞菊賦》等詩文，主旨都是刺“譏新法減刻公使錢太甚”：或抱怨宴請標準降低，“齋醞廚膳皆索然無備”；或感歎公使庫一年造酒不得過百石，何以宴樂，以致“弦管生衣，釜甑有塵”。
到了元祐七年（1092年）差知揚州時，大概是政治氣候已經改變的緣故，索性上了一份《申明揚州公使錢狀》曬賬。既想提升“公務”消費水準，卻又不能像滕宗諒那樣擅做回易的蘇東坡，忍不住在聲稱“不敢輒乞增添額錢”的奏疏之外，另以“貼黃”形式補充說：本州公務接待任務數倍於杭州，“杭州公使錢七千貫，而本州止有五千貫，顯是支使不足”。
明代沒“公費”？No，太天真了
也許是“公費”假公濟私的功能太明顯了，加上增加財政負擔、催化吏治腐敗等種種弊端，所以明清二代早期的財政制度設計，均無公款私享的“公費”設置。但是不設置不等於沒有需求，更不等於沒有消費，其解決方式，就是著名歷史學家瞿同祖先生所說的，中國基本的財政原則是每一類支出由一項確定的稅費來源去滿足；特別資金被特別指定給特定用途。如果沒有特定資金去供應某一項特定費用，官員們就會尋找別的途徑去籌斂。
簡要點說，明代各級政府用於公務宴請招待、公差津貼送禮、公乘配置運行等一切“公費”開銷，主要來自對民間的征斂科派。其征斂方式“百出不止，剝削萬狀”。
嘉靖時廣東巡按禦史潘季馴所見，縣政府給裡甲下命令，“指辦下程一副，而派銀五十兩”，“雇皂隸迎送一次，每名索銀三兩二錢”，以八抬轎子計即二十五兩六錢。不消解說，這個“公車消費”十有八九被濟私了。再如“每遇上司巡曆”，州縣都要向“各裡甲納銀三四兩或一二兩”作為公務接待費“入櫃備用”，然而到時候一切要吃要喝要用要送的依然分派裡甲出錢去採辦。“及上司起馬，前銀盡歸私囊。”直言之，一次公務接待，收了二次“公費”。
晚清還沒開始就已結束的公費改革
無論唐宋以度支撥款，還是明清有意識遮罩，因為來源多在正稅之外，甚至是法外科配斂取，所以歷代各朝，每年的“三公經費”總額到底有多少，占每年財政支出的比例又是多少，皆無由知。即便是公使錢額都有定制的宋代，確切的統計也只能做到財政撥給的“正賜錢”，而各單位各顯神通弄來的“公使庫錢”就搞不清楚了。
清代光緒以降，西學東漸影響到制度層面，個別地方新政部門和國企單位尚有試辦預算改良財政的嘗試，包括“公費”的來源與支出，全都公佈，實行財務公開。到“老佛爺”終於撒手歸西後，清廷下決心從宣統二年（1910年）起試辦 “出納有定程，收支有確數”的西式預算。步驟是： 第一，各省清理財政，把一向遮罩的財源和支出全部公開，按照新的格式填報。為敦促地方全盤托出家底，度支部承諾：凡屬地方自己找來的錢，中央一文不提。第二，在中央各部和各省造報預算的基礎上，形成度支部主持的宣統三年（1911年）預算。
孰料匯總結果，帳面上的收入遠遠不敷支出，虧空巨大。失望深切的度支部指責這些造報率多浮冒虛縻，要求大量砍削浮款支出，屢經討價還價，最終送交資政院審議的預算案仍舊有五千多萬的虧空。
兩個多月議會激辯的結果，又砍掉四千五百萬，加上對收入的挖潛追加，大致可望宣統三年做到收支平衡，於是預算案得在資政院全部通過。但議院逐日審議核減的同時，各部相繼出言反對，地方督撫尤甚，紛紛電奏抗議，給一向優柔的攝政王載灃造成很大壓力。
待資政院將通過預算的奏摺呈上，載灃斟酌再三，提起筆來，在原稿的“如確系浮濫之款，即應極力消滅”數語之後，添加了這樣一段話：“若實有窒礙難行之處，准由京外各衙門將實用不敷各款，呈詳細表冊，敘明確當理由，徑行具奏，候旨辦理。”
這份上諭一經公佈，督撫們“無不喜出望外”，鹹主張按諭旨精神辦理。除度支外，中央其他各部對所謂更具科學性的預算案，殆無一不當棄置無用之物看待。公共媒體則哀歎汰冗省費的目標難以實現，“核減公費計畫也歸於無效”。可惜政府諸公多數還沒把預算案內的公費額度用完，辛亥革命就爆發了。